S5（眉山）线正加紧建设 图片来源：每经记者 吴林静 摄

11月13日，中国共产党成都市第十四届委员会第六次全体会议召开，提出构建服务国家重大战略制度体系时，要求深入推进成渝地区双城经济圈建设和成德眉资同城化发展。如何实现同城化发展？日前刚获四川省政府批复的《成都都市圈国土空间规划（2021—2035年）》给出回答。

《成都都市圈国土空间规划（2021—2035年）》是全国首个省级人民政府批复同意的国家级都市圈国土空间规划。此前，自然资源智库咨询委员、自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲谈道，“国土空间规划体系中，都市圈规划属于‘五级’之外的跨行政区域专项规划，在我国空间治理中的地位十分重要，其核心要义是统筹协调。”

“聚焦‘单核、同城化、宜居地、大城市带大农村’等关键词（组），强化成德眉资互动协作。”四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室（以下简称“省同城化办”）相关负责人告诉《每日经济新闻》记者，“都市圈国土空间规划编制不是跑形式、走过场，而是原动力、原创性的存在。”

“1+1+N”规划体系

成都都市圈的第三个爆款

这一规划的批复，意味着成都都市圈建设暨成德眉资同城化发展打造出了继“都市圈建设论坛”“都市圈同城化指标体系”之后，第三个具备高辨识度的爆款作品。

同时，也标志着成都都市圈“1+1+N”规划体系全面形成。

所谓“1+1+N”规划体系，第一个“1”，指的是2021年底国家发改委函复同意、省政府批准的《成都都市圈发展规划》；第二个“1”，即刚刚批复的《成都都市圈国土空间规划（2021—2035年）》（以下简称《国土空间规划》）。“N”则包括了《成德眉资同城化综合交通发展规划（2022-2025）》《成德眉资同城化公共服务专项规划（2021-2025）》《成德眉资同城化发展生态环境保护规划（2020-2025）》等13个陆续印发的专项规划。

成都都市圈“1+1+N”规划体系图谱

获批后的国土空间规划，是各类开发、保护、建设活动的法定依据，一经批复，就具有法律效力。省同城化办的前述负责人谈到，《国土空间规划》将在成都都市圈的建设中，发挥“原动力、原创性”的作用。

和“五级”（国家级、省级、市级、县级、乡镇级）相比，都市圈这一尺度，是国土空间规划体系中“特别的存在”。

国家对都市圈国土空间规划，接连作出过要求：

今年4月，正式实施的《都市圈国土空间规划编制规程》提到，都市圈国土空间规划应在坚持高质量发展、坚持一体化协同、突出重点区域、突出重点领域的规划原则下编制，细化重点规划单元空间结构，以分工协同为原则，对创新、生产服务和重大产业集群等功能布局作出指引。

随后7月发布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中对“发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用”和“建立都市圈同城化发展体制机制”都作出了要求。

国务院批复的《四川省国土空间规划（2021-2035年）》中，31次提到“都市圈”，4次提到“成德眉资”，9次提到成都都市圈的“同城化”。

《国土空间规划》是对以上要求的呼应、落实。按省同城化办的说法，这是“为中央决定落地落细，贡献了基层实践和地方智慧”。

创新制度供给、要素供给

“大手牵小手”推进多层次协同

在落实各类控制线、保证空间底线的基础上，《国土空间规划》对成都、德阳、眉山、资阳重点领域区域的定位，做了进一步明确。

从批复来看，《国土空间规划》提出，构建“三区两山，三轴三带”的国土空间总体格局和“极核引领、轴带串联、多点支撑”的多中心网络化城镇发展格局。

新的格局将兼顾发展与安全，其中跨行政区域的协同联动是关键。

构筑安全底线方面，“三区”与“两山”涉及自然地理单元的保护、整治与开发，四市将携手夯实农业安全格局、完善生态安全格局。

支撑产业发展方面，无论是“极核”成都还是“功能节点城市”的德眉资三市，都正将产业的未来向协同区域布局，为都市圈同城化培育经济基石。

具体的抓手是“三轴”和“三带”。“三轴”，指的是成渝城市发展主轴、成德眉发展轴、龙泉山东侧发展轴，“三带”指的是成德临港经济产业带、成眉高新技术产业带、成资临空经济产业带。

这些产业带、产业集群跨市而建，以此形成骨架，推动四市“共同实施产业建圈强链，加快创新链、产业链深度融合”。

批复中还特别提及“交界地带”，要求“加强规划引导与管控，推进多层次区域协同”。从跨行政区域统筹协同的角度来看，“交界地带”更能凸显同城化建设的价值所在。

以交通基建为例。今年9月，都市圈内城际“断头路”的打通计划，正式启动了第三批。相比前两批，这一次打通的重点已经细到乡村道路，而且纳入的重点项目达到42个，总投资额高达3.4亿元。

不只是“断头路”，S3（资阳）线已于国庆节前夕通车，S11（德阳）线、S5（眉山）线正加紧建设。值得注意的是，这些市域（郊）铁路均以“地铁”相连。

今年9月开通的S3（资阳）线，出行感受与成都地铁一致 图片来源：每经记者 吴林静 摄

立体交通体系日益完善，成都都市圈内“如居一城”的通勤体验不断增强。如此一来，经济要素的自由流动和高效配置，就有了更扎实的基础。

交通方面的改观，是都市圈同城化建设的冰山一角。诸如产业用地、资金投入、制度供给等方面，四市同样在加大要素投入的倾斜力度。

创新“夹层治理”

发挥日常协调功能，强化互动协作

都市圈的国土空间规划编制，并非简单把行政区的规划拼凑到一起，而是打破行政壁垒协调好各方利益，从而推动空间协同治理。

之所以成都都市圈能够率先构建都市圈规划体系，与其创新建立的统筹协调体制机制不无关系。

2020年初，四川省推进成德眉资同城化发展领导小组率先成立；同年7月，四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室揭牌。

发展至今，成都都市圈形成了一套比较成熟的“五级工作机制”——包括同城化发展领导小组统筹、省级部门指导、省同城化办公室协调、成德眉资四市主体推进、专项合作组联动。

成都都市圈“五级工作机制”

今年10月的一场公开演讲中，中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎总结过成都都市圈的协调特色——“姑且称之为‘夹层治理’”。

冯奎调研发现，“领导小组”下设的、常态化运行的省同城化办，发挥着日常协调调度职责，为都市圈构建了一种有效的、且深具中国特色的治理主体。

之所以将其称为“夹层治理”，在冯奎看来，这个机构是“国家和四川省的决策部门与都市圈市区之间的夹层”，是“界于行政单位、事业促进机构之间的夹层”，还是“独立平台和网络形态之间的夹层，既有固定机构，也能灵活调整”。

今年1月，《长江经济带区域协调与高质量发展研究》一书出版，全国人大常委会副委员长、民盟中央主席丁仲礼在序言中，同样提及“省同城化办”这一机构的创新，并将其与长三角三省一市建立的长三角区域协作办公室，共同视为区域协调治理创新的突破性成果。

对于经济协同基础没那么好的成都都市圈而言，想要推动各个领域实现真正的“跨市”，那就只有在深化体制机制改革方面下足功夫，打造“协同”的深层次肌理。

省同城化办发挥的正是协调层中的关键枢纽作用，让“四座城”逐渐成为“一家人”，挖掘更足的可持续发展动能和更大的一体化发展空间。